Трансформація інструментів податкового регулювання економіки України

Трансформація інструментів податкового регулювання економіки України

 

Ігор Олександров, журналіст

 

У процесі переходу економіки України на ринкові умови господарювання постає складна проблема вдосконалення відносин між державою та платниками податків. Це пояснюється тим, що сутність, мета підприємництва, а також економічна основа суспільства перейшли на інший рівень. Податки повинні служити не тільки джерелом отримання доходів бюджету, а й виступати найважливішим інструментом податкового регулювання економіки. Крім того, на сьогоднішній день зростає відповідальність за соціально-економічні наслідки прийнятих управлінських рішень у сфері оподаткування.

Саме тому реформування української економіки передбачає створення такої ринкової економіки, яка б забезпечувала розвиток конкурентоспроможного національного виробництва та гарантувала гідні рівень і якість життя населення, його добробут. Для створення відповідних умов підвищення конкурентоздатності економіки України на світовій арені держава повинна використовувати податкову систему як головний інструмент економічного впливу. Та інтеграційні та глобалізаційні процеси висувають нові вимоги до податкової системи, реалізація яких можлива лише шляхом прийняття законодавчих актів, які б враховували реальний стан економіки України.

На цю тему ми спілкуємось з відомим українським економістом, доктором економічних наук, професором, директором Інституту економіки та менеджменту Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» Мнихом Миколою Володимировичем.

- Шановний Миколо Володимировичу! Якими на Вашу думку є аспекти трансформації інструментів податкового регулювання економіки України?

- Прийняття та впровадження Податкового кодексу України однозначно слід розглядати як значне досягнення у сфері впорядкування інструментів державного регулювання економічної системи України. Вже сама по собі кодифікація та систематизація національного податкового законодавства, зведення всіх норм і порядків обчислення та адміністрування податкових платежів у єдиному законодавчому документі є значним внеском у розвиток інструментів державного регулювання економіки України. А низка новацій, зокрема, лібералізація системи оподаткування прибутку підприємств, впорядкування механізму справляння акцизного податку, вирішення низки проблемних питань адміністрування податків свідчить про значний прогрес у цій сфері. Однак, не зважаючи на всю збалансованість та довершеність єдиного податкового закону, до окремих його положень постійно розробляються та вносяться зміни і доповнення. І цей процес має природне пояснення. Адже економічна система продовжує свій розвиток. Відповідно має впорядковуватися та перебудовуватися і система державних фінансів – один із основних інструментів державного регулювання економіки, система податкового регулювання зокрема.

- Але запровадження спеціальних інструментів податкового регулювання покликане стимулювати підприємницьку діяльність, а тому доцільне лише у контексті загального реформування податкової системи країни. Таке реформування передбачено новим Податковим кодексом України, який набрав чинності 01.01.2011?

- Звичайно. Відтак, на сьогоднішній день поки що лишається багато проблемних питань, що виникають у процесі управління системою оподаткування України, і, відповідно, приковують до себе увагу з боку багатьох науковців і практиків. Передусім, це необхідність відмови від застосування ставок оподаткування, що визначаються в залежності від фізичних обсягів реалізованої (видобутої) продукції, удосконалення адміністрування податків, у тому числі на основі зменшення податкової заборгованості платників податків у поєднанні із забезпеченням своєчасного бюджетного відшкодування податку на додану вартість, необхідність розвитку інституту звичайної ціни для цілей оподаткування, зокрема при адмініструванні операцій зовнішньоекономічної діяльності, підвищення соціально-економічної ефективності пільгових режимів оподаткування тощо. Вирішення означених проблемних питань окрім наукового інтересу має ще велике практичне значення, оскільки всі вони визначені як пріоритети короткострокової податкової політики України та затверджені Основними напрямами бюджетної політики України на 2012 рік.

З метою стимулювання економічного зростання на основі розвитку факторів виробництва у процесі удосконалення законодавчого поля з питань оподаткування необхідно забезпечити оптимальний рівень податкового навантаження на факторні доходи. У теоретичних працях відзначається, що оптимальна податкова система, що забезпечує оптимальний рівень навантаження має відповідати двом фундаментальним принципам оподаткування – економічній ефективності та соціальній справедливості. Іншими словами, рівень податкового навантаження має бути таким, що забезпечує збалансованість та стабільність як у сфері державних фінансів, так і в частині розвитку основних факторів виробництва у поєднанні із упорядкуванням відносин власності на такі фактори та відповідні факторні доходи.

Інфраструктурний прорив, який має бути кількісною характеристикою та результатом реалізації державних програм щодо регулювання економічних процесів, на основі запровадження заходів жорсткого державного регулювання умов використання означених факторів виробництва, у тому числі на основі зміни власника, може призвести до їх зіпсуття, міграції, зміни цільового використання тощо. А посилення податкового тиску на доходи від означених факторів у середньостроковій перспективі може призвести до зниження ефективності їх використання власниками, міграції мобільних факторів виробництва в юрисдикції з більш ліберальним нормативно-правовим полем з питань оподаткування, зміни цільового призначення використання означених факторів виробництва та інших негативних, інколи руйнівних для економічної системи ефектів. При цьому слід врахувати, що окремі ефекти оподаткування можуть виникати задовго до введення податку. В теорії ці ефекти називаються «ефектами оголошення». Тобто оголошення про зміну режиму оподаткування прямо впливає на ціну та обсяги реалізації окремих видів товарів (робіт, послуг). Відповідно доцільно забезпечувати додержання проголошених мотивів введення податкових новацій у процесі практичного впровадження окремих удосконалень у частині податкового регулювання економічної системи і після такого впровадження.

- Але слід зазначити, що новий Податковий кодекс вирізняється недосконалістю, тому удосконалення окремих норм і положень Податкового кодексу України набуло особливої актуальності і значимості. Метою дослідження є розкриття основних проблем податкового регулювання та обґрунтування шляхів їх вирішення.

- Одним із елементів податкової системи, який розглядається як інструмент залучення інвестицій та створення сприятливих умов для розвитку певного виду економічної діяльності на основі розбудови інфраструктури та створення додаткових робочих місць, визнаються податкові пільги. В теорії податкові пільги мають неоднозначні характеристики – як позитивні, так і негативні. У науково-практичних працях, присвячених питанням оподаткування, відзначається, що наявність податкових пільг у системі оподаткування стимулює зацікавленість в інвестиціях. До того ж, в умовах безперешкодного руху такого фактору виробництва як капітал, країна, що не пропонує певні преференції податкового характеру, суттєво програє внаслідок відтоку капіталу в інші юрисдикції, що створюють більш сприятливі умови для розміщення капіталовкладень.

При цьому зазначається, що при прийнятті інвестиційних рішень значного масштабу ці фактори визначаються як другорядні. Передусім розглядаються питання економічної та політичної стабільності, розвитку інфраструктури, вартості робочої сили, наявності та безперешкодного доступу до використання природних ресурсів. При цьому вважається що проста та керована система оподаткування із низькими податковими ставками є більш привабливою для інвестора, ніж надання податкових преференцій за територіальною, галузевою та іншими ознаками. Крім того, існування пільгових режимів оподаткування призводить до «ерозії» бази оподаткування, ускладнення адміністрування податків, створює мотивацію для проявів корупції, призводить до недоотримання бюджетних доходів та ускладнює їх прогнозування, а також обумовлює низку інших негативних для системи державних фінансів ефектів. Однак, попри всі позитивні та негативні характеристики пільгові режими оподаткування застосовуються практично в усіх податкових системах світу, і порядок їхнього використання визначається відповідним національним законодавством.

В теорії пільги в оподаткуванні розглядаються як приховане бюджетне фінансування, обсяги якого досить складно контролювати, оскільки суми такого фінансування безпосередньо залежать від результатів господарської діяльності – отримувача цих доходів. Дійсно, виникає ситуація, за якої за інших рівних обставин певне підприємство отримує додаткові доходи на законних підставах, використовуючи особливості нормативно-правового поля з питань оподаткування. Відповідно, означені доходи мають використовуватися за напрямами, визначеними державою – інститутом, який створює умови для утворення таких доходів на основі впровадження особливостей оподаткування певних видів економічної діяльності. Керуючись означеним, можна висловити припущення, що кошти, вивільнені у платників податків у результаті використання пільгових режимів оподаткування можна розглядати як специфічний рентний дохід, що створюється за рахунок відповідних положень податкового законодавства. Отже, розробку пропозицій щодо управління таким доходом (ресурсом), доцільно здійснювати з урахуванням принципів рентного доходу, тобто на основі аналізу природи утворення, виокремлення, розподілу та контролю за його використанням із одночасним впорядкуванням питань власності таких доходів та результатів їхнього використання.

В доповнення до викладеного доцільно зазначити, що держава, реалізуючи заходи державної економічної політики, свідомо надає можливість суб’єктам господарювання отримувати ці грошові фонди. Відповідно, саме держава і має регулювати рух цих коштів, встановлюючи напрями їхнього використання та відповідний дієвий державний контроль. Безумовно, оподатковувати кошти, вивільнені внаслідок використання пільгових режимів оподаткування, є абсурдною ідеєю. А от визначати напрями використання цих коштів та контролювати його ефективність на основі застосування права виключного фіскального суверенітету, на нашу думку, держава має всі підстави.

- Податкове регулювання – це цілеспрямований вплив держави на учасників економічних відносин шляхом використання засобів та інструментів податкової політики. Хіба в основі використання оподаткування як одного з найважливіших важелів економічної політики держави не лежить властива податкам і системі оподаткування в цілому регулювальна функція?

- Так! У практиці податкового адміністрування пільгових режимів оподаткування у деяких країнах світу застосовуються спеціальні інструменти, що дозволяють органам державного управління відслідковувати ефективність надання податкових пільг. Такі інструменти застосовуються переважно щодо пільг по прямих та місцевих податках. Так, наприклад, у Російській Федерації спеціальними законодавчими актами на регіональному рівні встановлюються податкові пільги по податку на прибуток підприємств та регіональних податках, а також підстави, умови та порядок їхнього використання платниками податків. Одночасно передбачається звітування платників податків щодо напрямів використання коштів, які вони отримують в результаті використання пільгових режимів оподаткування.

Згідно положень національного законодавства в Україні надається понад 300 видів податкових пільг при сплаті загальнодержавних податків (зборів, обов’язкових платежів) . І це без урахування пільг, що надаються платникам податку на доходи фізичних осіб та єдиного соціального внеску. Податкова пільга згідно із Податковим кодексом України – це передбачене податковим та митним законодавством звільнення платника податків від обов'язку щодо нарахування та сплати податку та збору. Підставами для надання податкових пільг є особливості, що характеризують певну групу платників податків, вид їхньої діяльності, об'єкт оподаткування або характер та суспільне значення здійснюваних ними витрат. Платник податків вправі використовувати податкову пільгу з моменту виникнення відповідних підстав для її застосування і протягом усього строку її дії. А контролюючі органи зобов'язані здійснювати контроль за правильністю надання та обліку податкових пільг, а також їх цільовим використанням за наявності законодавчого визначення напрямів використання (щодо умовних податкових пільг) та своєчасним поверненням коштів, не сплачених до бюджету внаслідок надання пільги у разі її надання на поворотній основі.

Відповідно до статті 30.8 Податкового кодексу України, з метою забезпечення контролю за цільовим використанням коштів, вивільнених у платників податку в результаті застосування пільгових режимів оподаткування, передбачається впровадження звітності щодо напрямів використання таких фінансових ресурсів усіма платниками податків, які користуються пільговими режимами оподаткування із урахуванням особливостей таких режимів.

28 лютого 2011 року Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову «Про затвердження Порядку використання коштів, вивільнених від оподаткування у зв’язку з наданням відповідно до пунктів 15, 17-19 підрозділу 4 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України пільг з податку на прибуток підприємств» (далі – Порядок). Згідно Порядку кошти, вивільнені в результаті використання пільгових режимів оподаткування, спрямовуються платниками податку виключно на збільшення обсягів виробництва (надання послуг), переоснащення матеріально-технічної бази, запровадження новітніх технологій, пов’язаних із основною діяльністю таких платників податку, та/або на повернення кредитів, використаних на зазначені цілі, і сплату процентів за ними. Для цілей ведення обліку й оподаткування означені операції відображаються в бухгалтерському обліку на окремому субрахунку рахунку «Цільове фінансування і цільові надходження». Платник податку за результатами кожного звітного (податкового) періоду складає звіт про використання вивільнених коштів та подає його органові державної податкової служби разом із декларацією з податку на прибуток підприємств. Однак, існуюча звітність щодо використання коштів, вивільнених у результаті застосування платником податку пільгових режимів оподаткування, є дещо недовершеною, оскільки не дозволяє повною мірою відслідкувати напрями та ефективність використання коштів, отриманих платником податку в результаті використання пільгових режимів оподаткування.

З метою впорядкування фінансово-економічних відносин у цій сфері, а також керуючись необхідністю додержання вимог до податкової політики, затверджених Основними напрямами бюджетної політики України на 2012 рік у частині посилення контролю за використанням пільгових режимів оподаткування передбачена низка заходів, у тому числі і вдосконалення податкової звітності щодо пільгових режимів оподаткування. Результатом впровадження означених заходів буде збільшення бюджетних доходів та розвиток джерел для внутрішніх інвестицій на основі покращення податкового адміністрування, зокрема, усунення можливостей для «проїдання» специфічних рентних доходів, отриманих за рахунок особливостей законодавчого поля з питань оподаткування. Для досягнення означеної мети необхідно удосконалити нормативно-правове поле України, що регулює означені питання.

- Як відомо, наявність низки проблем, що існують, породжує недовіру до податкової системи, негативні очікування від виконання контрольних функцій податкових органів та обмеження ринку товарів і послуг для підприємців. Все це вже призвело до ліквідації тисяч підприємств малого бізнесу, і тенденція продовжує зростати. Для розв’язання проблем податкової політики необхідно, на мою думку, реалізовувати підтримку не конкретних підприємств, а підприємництва. Необхідно створити однакові умови роботи для всіх. Думаю, що треба захистити податкову політику від некомпетентності та лобіювання. Яка Ваша думка?

- Для досягнення означеної мети необхідно удосконалити нормативно-правове поле України, що регулює означені питання. У процесі удосконалення адміністрування пільгових режимів оподаткування доцільно врахувати наступні пропозиції:

По-перше, суми коштів, що декларуються платником податку як такі, що вивільнені внаслідок застосування пільгового режиму оподаткування, мають акумулюватися на спеціальному рахунку такого платника податку.

По-друге, доцільно зобов’язати банківські установи приймати до виконання платіжні доручення на перерахування коштів із цих рахунків виключно за призначенням платежу. Ці призначення мають узгоджуватися платником податків із відповідним підрозділом податкової служби за місцем його податкової адреси.

По-третє, у разі виявлення нецільового використання платник має втрачати право на застосування пільгового режиму оподаткування та нести відповідальність за таке порушення у порядку, за яким здійснюється адміністрування податкового боргу.

По-четверте, ввести спеціальний розділ до Податкового кодексу, в якому чітко визначити особливості та механізми пільгових режимів оподаткування, а також напрями та контроль за цільовим використанням коштів, вивільнених у платників податків у результаті використання пільгових режимів оподаткування.

Першим кроком у частині вдосконалення адміністрування пільгових режимів оподаткування може бути внесення змін та доповнень до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2011 року. В рамках цих змін та доповнень доцільно запровадити нову форму звітності “Про напрями використання коштів, вивільнених у юридичних осіб та фізичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності в результаті надання пільг в оподаткуванні”. Напрями використання коштів, отриманих платником податку в результаті використання пільгового режиму оподаткування, мають бути затверджені відповідним нормативно-правовим актом Кабінету Міністрів України. Орієнтовний перелік можливих напрямів використання коштів, отриманих платником податку в результаті використання пільгових режимів оподаткування, представлено в таблиці 1. Вважаємо за доцільне розробити декілька форм такої звітності з урахуванням особливостей виду економічної діяльності, який здійснює платник податку, що набуває права використовувати пільговий режим оподаткування.

- Таким чином, широке використання заходів податкового регулювання може призводити до викривлення дії ринкових механізмів, створення нерівних умов конкуренції та невиправданих переваг для окремих платників? На сьогодні залишаються відкритими питання переорієнтації чинної податкової системи на стимулювання процесів соціально-економічного розвитку країни, вирішення яких може стати кроком до підвищення конкурентоспроможності держави та сприяти розвитку економіки України.

- Безумовно! Але шляхом запровадження запропонованої форми податкової звітності можна досягти підвищення адресності податкових пільг та посилити контроль за їхнім цільовим використанням. Так, встановлюючи відсоткові обмеження, наприклад у розмірі 10% від загальної суми наданих пільг в оподаткуванні щодо витрат на придбання (виготовлення) товарів (робіт, послуг) платником податку для їхнього подальшого використання у власній господарській діяльності та витрат на інші цілі, можна досягти концентрації ресурсів підприємства на пріоритетних напрямках розвитку економіки України. На додаток до викладеного, зазначаємо, що в результаті впровадження означеного інструменту адміністрування податків можна створити додаткові джерела фінансування закладів освіти, оскільки одним із напрямів використання коштів, що акумулюються на підприємствах у результаті використання пільгових режимів оподаткування пропонується визначити витрати на освіту персоналу та витрати на НДДКР.

Наступним кроком у сфері покращення адміністрування пільгових режимів оподаткування, маючі на меті забезпечення адресності надання податкових пільг, що набуває особливої актуальності в умовах фінансово-економічної нестабільності, пропонуємо запровадити систему спеціальних паспортів податкових пільг, у яких платники податків – пільговики зазначатимуть обсяги наданих пільг та напрями використання фінансового ресурсу, що акумулюється на підприємстві в результаті використання права на пільгове оподаткування.

Безумовно, впровадження паспортів податкових пільг призведе до ускладнення та здорожчання податкового обліку. Крім того виникнуть додаткові втрати часу при розгляді інформації, що містяться у таких паспортах, та доведення її відповідності контролюючому органу.

Але впровадження цього інструменту податкового адміністрування дозволить ввести систему результативних показників оцінки ефективності пільгових режимів оподаткування, яка дозволятиме оцінювати темпи зростання обсягів виробництва та валової доданої вартості у секторах економіки, звільнених від оподаткування, відслідковувати перелив капіталів між видами економічної діяльності та територіями, а також відстежувати й аналізувати якісні та кількісні показники конкурентоспроможності продукції, виробленої на підприємствах, що застосовують пільгові режими оподаткування. Відповідно можна очікувати підвищення рівня зайнятості та заробітної плати працюючих. А введення обов’язковою умовою спрямування частини коштів на освіту найманих працівників дозволяє активізувати внутрішні ресурси для розвитку освіти. Одночасно прийняття та практичне впровадження означеної пропозиції підвищить точність прогнозних розрахунків бюджетних показників усіх рівнів.

Щодо інших завдань податкової політики України, визначених як пріоритетні на 2012 рік, слід зазначити наступне. Забезпечення своєчасного відшкодування податку на додану вартість з Державного бюджету України має відбуватися одночасно із підвищенням ефективності адміністрування податків та інтенсифікації стягнення податкового боргу. І на практиці це завдання досить складно реалізувати, оскільки боржниками по сплаті податкових зобов’язань традиційно лишаються підприємства державного сектору економіки, адміністрування податкового боргу яких суттєво ускладнюється через їхню відомчу підпорядкованість та інші фактори системно-адміністративного характеру. В той же час основними кредиторами щодо бюджетного відшкодування є підприємства приватної форми власності. Забезпечення своєчасного бюджетного відшкодування ПДВ передбачає наявність у Державному бюджеті відповідних грошових фондів, які у свою чергу можуть бути закумульовані за рахунок погашення податкового боргу. Оскільки, якщо розглянути цю ситуацію з протилежної сторони, то в цьому випадку просто відбувається своєрідне постійне «субсидіювання» державних підприємств за рахунок неможливості стягнення податкового боргу з таких підприємств, яке, у свою чергу, частково компенсується шляхом «затримки» з відшкодування податку на додану вартість підприємствам приватної форми власності.

Щодо державних капіталовкладень у розбудову інфраструктури, у тому числі таких, що спрямовуються на підготовку до Євро 2012, то обов’язковою умовою їх здійснення, на наш погляд, має бути те, що всі об’єкти, створені за рахунок державних видатків, обов’язково мають бути включені до переліку об’єктів, що не підлягають приватизації, оскільки відсутність жорсткого державного контролю у цій сфері підвищує ймовірність того, що через деякий проміжок часу означені об’єкти, у тому числі цілісні майнові комплекси, можуть змінити форму власності.

Таким чином, оцінка моделі податкової системи України свідчить про необхідність її реформування та вдосконалення, оскільки вона не відповідає структурі ВВП і не створює умов для організації ефективного суспільного виробництва.

Податкова реформа в Україні повинна бути адекватною соціально орієнтованій моделі економіки. Вона повинна визначати населення головним платником податків, підвищивши для цього частку оплати праці у складі ВВП. Вона не може обмежуватися лише зміною форм податків. Необхідно змінювати саму основу податкової системи.

автор: Ігор Олександров

час видання: 2012


19/01/2012